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92日,印度议会联邦院(上院)通过了颇具争议的《全国粮食安全法案》,由此,上下两院便完成了一项可谓具有世界含义的立法——印度政府将向全国八亿人民提供由国家财政高额补贴的低价粮。这一举措涉及超过十分之一的世界人口,是全球迄今为止规模最大、投入最多的政府福利计划;它不仅是发展中大国印度扶贫事业的典型政策,也为众多不发达国家思考脱贫模式问题提供了一个经典案例。

这项法律的最基本内容是:为保证印度国民免受饥饿,政府将向农村75%、城镇50%的居民每人每月提供5公斤财政补贴粮,价格三年不变,大米、面粉和杂粮分别为3卢比、2卢比和1卢比一公斤(按当前汇价,1卢比约值1.5美分)。这意味着印度政府将向全国8.2亿人口提供粮食补贴,为此,财政负担一年约为1.25万亿卢比(近200亿美元),大体上占印度GDP1%

近来,印度以国大党为首的联合政府调动各种手段宣传此法的重要性:首先,政府认为,印度目前仍然存在饥饿问题,与公民应该享有受教育的权利、就业的权利、获取公共信息的权利一样,印度公民也应享有受法律保护的不挨饿的权利。国际粮食政策研究所从来就把印度视为“饥饿国家”,根据其2012年的《全球饥饿指数》报告,印度饥饿问题的严重性在全球排列第15位。另外,据联合国2013年《人类发展报告》,印度五岁以下儿童不足标准体重的人数比例高达42.5%(中国为3.8%),表明儿童营养不良问题相当严重,总理曼莫汉·辛格曾将此称为“印度的耻辱”。因此,印度必须要有一部《粮食安全法》,并加以认真实施,从而保证在全国彻底消除饥饿。

为了选票还是为了扶贫?

可是,印度社会舆论普遍不认同政府的上述看法,认为国大党在临近明年议会大选的最后时刻全力推出此法,目的不在于扶贫,而是为了影响选民,捞取选票。更为严重的是,此法违背经济规律,实施结果非但不能减轻现有的饥饿问题,相反,会对印度经济带来严重的负面影响。有关媒体评论主要强调以下几点:

第一,此法没有必要。在印度,真正面对饥饿的人口约2500万,仅占总人口的2%左右,主要分布在偏僻边远地区;而且,政府最新公布的统计结果显示,印度最近八年脱贫取得较大进展,贫困线以下人口已下降到2.7亿,占总人口的比例由37%下降至22%。这在种情况下,政府为何要向8.2亿人、即总人口的67%提供财政补贴粮?再说,造成儿童营养不良的原因是多方面的,决非仅是粮食问题,教育乃至公共卫生等都是重要因素。

第二,财政负担不起。印度财政长期吃紧,据亚洲开发银行数据,印度中央财政赤字在2012年高达GDP6.9%,(中国为1.6%),根本没有财力负担任何新的巨额补贴项目。尤其是眼下印度经济跌入低谷,实施这一法规犹如雪上加霜,势必挤压已经非常有限的发展性投入,肯定将损害国内外投资者对印度经济前景的信心。另外,政府经营如此庞大的福利项目,每年需采购6200万吨粮食,占全国粮食总产量的三分之一左右,这样必然导致市场粮食减少,很有可能引发粮价上涨。

第三,实际难以操作。其实,印度政府向国民提供低价粮已有很长历史。早在上世纪60年代初,为应对一度出现的严重粮荒,政府成立“印度粮食公司”,独家开展从收购到加工、储运和销售的全过程经营,并建起一个庞大的“公共分配系统”。现在,该系统在全国共有50万个“平价商店”,向五亿人口提供低价粮和其他带补贴的生活必需品。但是,大量事实证明,“公共分配系统”已成为一个腐败丛生、效率低下、浪费巨大的不良机构。早就有调查指出,因偷盗、霉烂、损耗、非法流向普通市场等多种原因,财政补贴粮在“公共分配系统”中“渗漏”高达40%。社会早就呼吁对这个系统动手术,但为实施扩大了的补贴粮新计划,这个腐败机构将会得到进一步扩张。

应该说,相关事实不难厘清,所涉及的经济学原理也是常识性的,然而,平素明察秋毫、伶牙俐齿的印度反对党在这个问题上却变得木纳起来,结果让国大党轻而易举地在议会通过了他们想要的立法。个中缘由不难探究:当今印度,“悦民政治”大行其道,无论在经济上是否合理或可行,凡讨好选民的政策都势不可挡,顺之者昌,逆之者亡。

近一、二十年来,印度越来越多的政党在竞选中竞相做出各种类似“赠送彩电”、“1卢比买粮”的悦民承诺,基本无人进行理性的经济政策辩论。在这样的大环境下,有好几个邦多年前就搞起大规模、高补贴的“粮食安全计划”。此次国大党推出新法并非创造,只是把那些邦的已有做法推向全国,要把“粮食悦民”的旗帜抓到自己手中。可悲的是,反对党也不得不与国大党争抢旗帜,有的议员在议会辩论中甚至提出,既然向67%的人口提供低价粮,为何不再往前走一步,实行全民粮食大补贴?

靠政府还是靠市场?

这里触及的实际上是发展中国家消除贫穷的道路和模式问题。中国和印度,作为世界上两个人口最多的发展中大国,在这方面的政策和实践从来就广受关注。目前看,中印相较,中国较为成功。据联合国2013年的《人类发展报告》,按综合因素统计,在2012年,中国贫困人口占总人口的比例为12.5%,而印度为53.7%;在2010年,中国五岁以下儿童死亡率是18‰,而印度是63‰。

中、印都是农业大国,消除贫穷基本上就是农村脱贫问题。最近三十年来,两国在这个领域走过的道路有很大差异,对此进行比较研究,或将有助于加深对脱贫模式的思考。

首先,在中国农村改革初期,政策重点是“分田到户”,虽然从所有制角度说土地还是属于集体的,但农民获得了土地使用权,在几年中出现了一个生产热情大爆发。而印度农村基本没有进行过土地改革,无地或少地农民的生产积极性、主动性较之中国农民恐怕要低落一些。

其次,中国农村实现大规模脱贫的最主要原因是农民工进城,即劳动密集型制造业的迅速扩张从农村吸纳了大量劳动力,从而推动中国出现城镇化加速发展的大趋势。几乎在同一时期,印度的信息技术及其相关产业也出现了一个大发展,但这一发展与农民就业和城镇化问题基本没有关系。

另外,虽然两国政府都十分注重农村扶贫,但在指导思想和具体做法上有较大差异。平心而论,印度有许多着眼农村、服务穷人的扶贫项目,广大农民深受其惠。但也不难发现,印度的农村扶贫项目往往偏重“救济”,从行动到资金都主要依靠政府。有一典型案例:印度从2006年开始实行《全国农村就业保障法》,该法规定,各地政府必须向每个农村家庭(有成年家庭成员且自愿做无特殊技能体力劳动的),每年提供不少于100天的有薪就业机会。这已成为印度农村扶贫的核心政策之一。中国也有“以工代赈”的做法,但不是法定的,而且也不是扶贫工作的重点。中国农村扶贫的成功经验是“产业扶贫”,即帮助农民找到或创造能够使其脱贫的生财之道,其行动主体是农民自己,所依赖的是市场,而政府只是提供必要的信息引导和技术培训。

再回过头来说《全国粮食安全法》。按照印度的政治日程,下一届议会大选将在明年4月份举行。以国大党为首的联合政府目前处境艰难,不仅腐败丑闻不断,而且经济又持续滑坡,一般认为国大党此次胜选机会渺茫。但是,印度也有政治分析家指出,2006年的《全国农村就业保障法》为国大党在2009年大选时再胜连任起了一定作用,因此,不排除有一可能性,即新通过的《全国粮食安全法》将助国大党一臂之力。是否如此,这或许是观察印度下次大选的一个有趣视角。

 

 
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毛四维

毛四维

96篇文章 1次访问 5年前更新

退休外交官。愿更多了解印度。

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