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中印《边防合作协议》解读

印度总理曼莫汉·辛格最近成功访华。此访成果丰硕,可圈可点。中方高度重视,给足礼遇:国家主席习近平设晚宴款待,李克强总理亲自陪同参观故宫,安排辛格在中央党校发表演讲,前总理温家宝还以老朋友身份与其相见。双方通过此访充分展示了诚意:在敏感的跨境河流问题上签订了加强合作谅解备忘录;隆重推出具有乐观商业前景的在印建立中国工业园”的构想;议论十多年的“孟中印缅经济走廊”倡议终于得到印度官方较为积极的回应;持续二十年的缔结姊妹城市的向往已不再是一相情愿。

值得一提的进展还有不少。但在笔者看来,此访最为重要的成果是,由中国军方副总参谋长孙建国和印度国防秘书马瑟(R.K. Mathur代表两国政府签署的《边防合作协议》。中印之间的最大问题是两国边界悬而未决,维护边境相安无事有相当难度,而这份协议就是在中印边界问题重趋突出的时刻,担当起了维护边境地区和平、稳定和安宁的艰巨使命。

历史地看,中印边境管控合作是卓有成效的,双方多年来做出很大努力,包括在1993199620052012年签订了有关在边境实际控制线地区保持和平与安宁、在实控线地区军事领域建立信任措施、以及建立边境事务磋商和协调工作机制等一系列重要协定。有赖于两国高层明确的政治意愿,双方三十多年来在边境实控线地区从未开过一枪。有评论认为,在世界上所有未划定国界的地方,中印边境地区是最为和平的。

然而,事情正在发生变化。随着近年来双方在边境地区修筑公路的进展,加上边防部队装备的改善,双方巡逻队在边境前线相遇的机会较之以往大为增加。同时,由于印度私营电视和中国网络传媒的迅速发展,中印边境事务越来越清晰地展现在双方百姓的视野之下,加上两国民众的民族主义情绪上升,实控线两侧军方的回旋余地较前缩小。

从数年前在边境东部锡金段“指尖地区”发生的“人链对峙”,到数月前在边境西段拉达克东部地区发生的“帐篷对峙”,都反映出中印必须认真进一步加强边境管控合作,需要有更明确的意愿,更具操作性的规定,以及更畅通的机制。刚刚签署的《边防合作协议》就是在此等形势下的这般产物。

力避擦枪走火

笔者在第一时间从网络获得新协议的英文文本。与上述提及的自1993年以来中印签订的数个边境管控合作文件进行对照研读,初步感到新协议有以下主要特点:

第一,重申中印决不再战。协议在前言部分开宗明义,重申任何一方都不将其军事能力用来针对另一方,不使用其军事力量攻击另一方;再次确认任何一方不以任何方式对另一方使用武力或以武力相威胁,不谋求单方面的军事优势。显然,如此清晰周全、反复强调的表述,是中印双方誓言以和平手段解决边界问题的国际法保证。

第二,核心内容是力避擦枪走火。协议第六条和第八条规定,在对实际控制线没有共同认知的地区,双方都不得尾随对方的巡逻部队;如果出现面对面对峙局面,双方必须实施最大克制,避免任何挑衅行动,不向对方使用或威胁使用武力,以礼相待,避免交火或武装冲突。通过这些规定不难想象,边境局部地区确实出现过相当紧张的对峙态势,双方互不相让的进逼式巡逻(aggressive patrolling)确有引发重大危机的可能。

第三,重在增强沟通协议规定了五个层次的沟通机制:(一)在沿实控线指定地点举行“旗会”或边境人员会晤;(二)中方相关军区与印方相关陆军司令部之间、以及两军负责军事行动的部门之间分别举行定期会晤;(三)两国国防部代表定期会晤;(四)中印边境事务磋商和协调工作机制会晤;(五)中印防务对话年会。协议载明,双方将在实控线全线加强通讯联络设施建设,并可考虑在两军总部之间建立热线。协议进一步规定,在对实控线没有共同认知的地区,一旦出现非正常状态(a doubtful situation),任何一方都有权要求对方就其任何活动做出澄清。提出要求和予以回复可通过上述五个层次的沟通机制进行。

第四,推进友好相处。协议载明,为增强双方边防部队的相互了解和合作,在边境实控线地区,任何一方都可邀请对方参加己方重大节日的庆祝活动,并组织文化活动、非肢体接触类的体育竞赛、以及小规模战术演习。

可以相信,中印双方都有意愿认真执行新协议,中印边境地区将继续维持和平、稳定与安宁。这是当前中印之间的头等大事。辛格在此次访华期间不止一次强调,边境地区的和平、稳定和安宁是两国关系的“基石”;李克强也表示,他相信中印“两国人民有智慧、两国政府有能力管控好边境分歧,以避免影响两国关系大局”。

难防边境纠纷

但是,我们也不得不清醒地看到,执行《边防合作协议》是能够避免擦枪走火,但不可能防止双方发生纠纷,出现对峙。原因很简单:所谓中印边境地区的实际控制线只是一个概念,实际上,在有争议地段,地面实际控制状态并未定型,双方都遵循自己认定的界线,无论在心目中、在地图上、还是在地面上,都不存在一条双方共同认可的不可以越过的界线。这是纠纷和对峙的根源。

回过头去看,过去的几份中印边防合作文件首先都强调,“在边界问题最终解决之前,双方将严格尊重和遵守中印边境地区的实际控制线”。然而,在这份新签订的协议中,这一极为重要的表述不见了。因为现在大家都清楚,问题恰恰就在于事实上没有这样一条线。1996年文件中还有以实控线为基准、在其2公里以内或10公里以内当如何如何的规定,这在争议地区显然是没有意义的。

另外,边境地区的现状也难以稳定下来。据印度媒体报道,签订此协议是由中方动议,中方最初提出的文本里有“双方在实控线20公里范围内不得修建新设施”的规定,但遭到印方坚决反对。印方表示,中方在边境地区基础设施建设方面远远早于、大大优于印方,印方自然不能接受把这样的现状固定下来,而是要奋起直追改变这一现实。

因此,印方在谈判中强调“相互同等安全的原则”(principle of mutual and equal security),即中印边境地区双方情况和条件有很大差异,在包括军力部署、设施建设等诸多方面不能用同一标准对双方进行相同的限制。印媒还有报道说,1023日,在协议签署后,印度驻华大使回答了印度记者最为关心的问题,说印方在边境地区的公路建设计划将不受影响。

其实,在这里,“相互同等安全”取决于某一方的主观判断,往往难以形成双方共同接受的量化标准。由此可以预见,双方在边境地区竞争优势的角力还会继续下去,局势会处于经常变动之中。

这就是中印双方今天正在面对的现实。毫无疑问,尽早解决两国边界问题是双方的根本利益之所在。然而,中印边界谈判的漫长历史早已告诉我们,由于争议面积太大,任何一方都难以做出实质性让步,谈判前景可谓渺茫。在这里,符合逻辑的思维是,如果在可预见的将来无法解决,那么,通过核实实控线将其临时处置、长期搁置,或许是打破僵局的一条出路。



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