9月2日，印度议会联邦院（上院）通过了颇具争议的《全国粮食安全法案》，由此，上下两院便完成了一项可谓具有世界含义的立法——印度政府将向全国八亿人民提供由国家财政高额补贴的低价粮。这一举措涉及超过十分之一的世界人口，是全球迄今为止规模最大、投入最多的政府福利计划；它不仅是发展中大国印度扶贫事业的典型政策，也为众多不发达国家思考脱贫模式问题提供了一个经典案例。

这项法律的最基本内容是：为保证印度国民免受饥饿，政府将向农村75%、城镇50%的居民每人每月提供5公斤财政补贴粮，价格三年不变，大米、面粉和杂粮分别为3卢比、2卢比和1卢比一公斤（按当前汇价，1卢比约值1.5美分）。这意味着印度政府将向全国8.2亿人口提供粮食补贴，为此，财政负担一年约为1.25万亿卢比（近200亿美元），大体上占印度GDP的1%。

近来，印度以国大党为首的联合政府调动各种手段宣传此法的重要性：首先，政府认为，印度目前仍然存在饥饿问题，与公民应该享有受教育的权利、就业的权利、获取公共信息的权利一样，印度公民也应享有受法律保护的不挨饿的权利。国际粮食政策研究所从来就把印度视为“饥饿国家”，根据其2012年的《全球饥饿指数》报告，印度饥饿问题的严重性在全球排列第15位。另外，据联合国2013年《人类发展报告》，印度五岁以下儿童不足标准体重的人数比例高达42.5%（中国为3.8%），表明儿童营养不良问题相当严重，总理曼莫汉·辛格曾将此称为“印度的耻辱”。因此，印度必须要有一部《粮食安全法》，并加以认真实施，从而保证在全国彻底消除饥饿。

为了选票还是为了扶贫？

可是，印度社会舆论普遍不认同政府的上述看法，认为国大党在临近明年议会大选的最后时刻全力推出此法，目的不在于扶贫，而是为了影响选民，捞取选票。更为严重的是，此法违背经济规律，实施结果非但不能减轻现有的饥饿问题，相反，会对印度经济带来严重的负面影响。有关媒体评论主要强调以下几点：

第一，此法没有必要。在印度，真正面对饥饿的人口约2500万，仅占总人口的2%左右，主要分布在偏僻边远地区；而且，政府最新公布的统计结果显示，印度最近八年脱贫取得较大进展，贫困线以下人口已下降到2.7亿，占总人口的比例由37%下降至22%。这在种情况下，政府为何要向8.2亿人、即总人口的67%提供财政补贴粮？再说，造成儿童营养不良的原因是多方面的，决非仅是粮食问题，教育乃至公共卫生等都是重要因素。

第二，财政负担不起。印度财政长期吃紧，据亚洲开发银行数据，印度中央财政赤字在2012年高达GDP的6.9%，（中国为1.6%），根本没有财力负担任何新的巨额补贴项目。尤其是眼下印度经济跌入低谷，实施这一法规犹如雪上加霜，势必挤压已经非常有限的发展性投入，肯定将损害国内外投资者对印度经济前景的信心。另外，政府经营如此庞大的福利项目，每年需采购6200万吨粮食，占全国粮食总产量的三分之一左右，这样必然导致市场粮食减少，很有可能引发粮价上涨。

第三，实际难以操作。其实，印度政府向国民提供低价粮已有很长历史。早在上世纪60年代初，为应对一度出现的严重粮荒，政府成立“印度粮食公司”，独家开展从收购到加工、储运和销售的全过程经营，并建起一个庞大的“公共分配系统”。现在，该系统在全国共有50万个“平价商店”，向五亿人口提供低价粮和其他带补贴的生活必需品。但是，大量事实证明，“公共分配系统”已成为一个腐败丛生、效率低下、浪费巨大的不良机构。早就有调查指出，因偷盗、霉烂、损耗、非法流向普通市场等多种原因，财政补贴粮在“公共分配系统”中“渗漏”高达40%。社会早就呼吁对这个系统动手术，但为实施扩大了的补贴粮新计划，这个腐败机构将会得到进一步扩张。

应该说，相关事实不难厘清，所涉及的经济学原理也是常识性的，然而，平素明察秋毫、伶牙俐齿的印度反对党在这个问题上却变得木纳起来，结果让国大党轻而易举地在议会通过了他们想要的立法。个中缘由不难探究：当今印度，“悦民政治”大行其道，无论在经济上是否合理或可行，凡讨好选民的政策都势不可挡，顺之者昌，逆之者亡。

近一、二十年来，印度越来越多的政党在竞选中竞相做出各种类似“赠送彩电”、“1卢比买粮”的悦民承诺，基本无人进行理性的经济政策辩论。在这样的大环境下，有好几个邦多年前就搞起大规模、高补贴的“粮食安全计划”。此次国大党推出新法并非创造，只是把那些邦的已有做法推向全国，要把“粮食悦民”的旗帜抓到自己手中。可悲的是，反对党也不得不与国大党争抢旗帜，有的议员在议会辩论中甚至提出，既然向67%的人口提供低价粮，为何不再往前走一步，实行全民粮食大补贴？

靠政府还是靠市场？

这里触及的实际上是发展中国家消除贫穷的道路和模式问题。中国和印度，作为世界上两个人口最多的发展中大国，在这方面的政策和实践从来就广受关注。目前看，中印相较，中国较为成功。据联合国2013年的《人类发展报告》，按综合因素统计，在2012年，中国贫困人口占总人口的比例为12.5%，而印度为53.7%；在2010年，中国五岁以下儿童死亡率是18‰，而印度是63‰。

中、印都是农业大国，消除贫穷基本上就是农村脱贫问题。最近三十年来，两国在这个领域走过的道路有很大差异，对此进行比较研究，或将有助于加深对脱贫模式的思考。

首先，在中国农村改革初期，政策重点是“分田到户”，虽然从所有制角度说土地还是属于集体的，但农民获得了土地使用权，在几年中出现了一个生产热情大爆发。而印度农村基本没有进行过土地改革，无地或少地农民的生产积极性、主动性较之中国农民恐怕要低落一些。

其次，中国农村实现大规模脱贫的最主要原因是农民工进城，即劳动密集型制造业的迅速扩张从农村吸纳了大量劳动力，从而推动中国出现城镇化加速发展的大趋势。几乎在同一时期，印度的信息技术及其相关产业也出现了一个大发展，但这一发展与农民就业和城镇化问题基本没有关系。

另外，虽然两国政府都十分注重农村扶贫，但在指导思想和具体做法上有较大差异。平心而论，印度有许多着眼农村、服务穷人的扶贫项目，广大农民深受其惠。但也不难发现，印度的农村扶贫项目往往偏重“救济”，从行动到资金都主要依靠政府。有一典型案例：印度从2006年开始实行《全国农村就业保障法》，该法规定，各地政府必须向每个农村家庭（有成年家庭成员且自愿做无特殊技能体力劳动的），每年提供不少于100天的有薪就业机会。这已成为印度农村扶贫的核心政策之一。中国也有“以工代赈”的做法，但不是法定的，而且也不是扶贫工作的重点。中国农村扶贫的成功经验是“产业扶贫”，即帮助农民找到或创造能够使其脱贫的生财之道，其行动主体是农民自己，所依赖的是市场，而政府只是提供必要的信息引导和技术培训。

再回过头来说《全国粮食安全法》。按照印度的政治日程，下一届议会大选将在明年4月份举行。以国大党为首的联合政府目前处境艰难，不仅腐败丑闻不断，而且经济又持续滑坡，一般认为国大党此次胜选机会渺茫。但是，印度也有政治分析家指出，2006年的《全国农村就业保障法》为国大党在2009年大选时再胜连任起了一定作用，因此，不排除有一可能性，即新通过的《全国粮食安全法》将助国大党一臂之力。是否如此，这或许是观察印度下次大选的一个有趣视角。