近日，印度中央政府再次向地方强人低头：面对十来个邦政府首席部长的强烈反对，新构建的“全国反恐中心”（NCTC）原定3月1日开始运作的计划被迫无限期推迟。这是近年来印度中央和地方之间缺乏共识、滞碍施政的又一突出事例。

印度是全球受恐怖主义危害最为严重的国家之一，从2008年11月下旬的血洗孟买惨案（170多人死亡），到最近新德里发生的针对以色列外交官的汽车爆炸事件，无不说明印度亟待加强反恐机制。近两年印度国内安全形势似稍有好转，但2009和2010年全国因恐怖袭击和武装动乱而死亡的人数仍分别高达2,232和1,902人。印度多年前就有官方调查报告和政策建议书，强调建立全国反恐协调机构的极端重要性。在这样的背景下，印度内阁安全委员会决定成立全国反恐中心，内政部在2月初向各邦政府发出相关通知。

在孟买惨案的那三天里，印度各大电视频道进行了空前的现场实时报道。在血与火之中，被采访的民众几乎发出同一个声音：“让政客们闭嘴！”因为他们知道，党派人物此时肯定会相互攻击，借机做政治文章。然而，没过几年，政客们似乎不可避免地又在反恐问题上玩起政治游戏。

“联邦主义”成为高频词

目前，印度在中央执政的是国大党联盟，而在反恐中心问题上唱反调的十来个邦均由反对党或地方政党掌权。反对派主要提出两条理由，一是事先没与邦政府沟通；二是根据宪法，“法律与秩序”属邦一级事务，中央成立的反恐机构权力过大，有损“联邦主义”体制。中央政府承认在沟通方面确有缺陷，但强调，反恐不是一般性的“法律与秩序”问题，现有法律已为中心的运作提供了足够依据，中央情报机构有权直接实施逮捕和搜查，并在与邦警方合作方面有机制性的保障，因此，根本不存在侵犯邦政府权力的问题。尽管如此，在这场对阵中，中央政府还是退却了，同意重开商议，中心运作暂不启动。

连日来，印度媒体对此发展高度关注，并开出一张清单，列举近年来地方强人抵制中央决策的一系列事件：

关于税制改革。目前印度中央和邦政府分别征税，而各邦税种、税率又各不相同，这对发展经济不利。为简化税制，扩大税基，避免重复征税，建立全国统一大市场，并借鉴许多国家税制改革的成功经验，中央政府提出全面废除各种地方税，实行全国统一的商品和服务税（增殖税）。这本是印度深化经济体制改革的重大举措，然而，此议却遭到许多邦坚决反对，原因就是邦政府将丧失征税的权力。由于此事涉及修宪，需议会下院三分之二多数和上院半数以上通过，当前的中央政府完全没有这个能力。因此，此事已拖了两年，2012年似也无望取得进展。

关于反腐败法。去年底，印度议会就成立一个不受党派政治左右、独立执法的反腐败机构问题进行激烈辩论，但法案最终未能通过。原因之一是，法案规定将在全国和各邦成立相同性质的机构，但反对派祭起“联邦主义”大旗，坚持在邦一级如何做，应由邦自行决定，中央无权立法规定。

关于与孟加拉国的分水协定。印度与其东邻孟加拉国长期关系不睦，跨境河流水资源分配纠纷是症结。去年9月，印度总理访问孟加拉国，双方商定要签署一项重要的分水协定。但就在出访前夕，与孟加拉国接壤的印度西孟加拉邦坚决反对该协定，结果两国丧失一次提升关系的重要机会，印度总理本人也因此蒙羞。西孟加拉邦首席部长的理由简单明了：我们自己也缺水，而且宪法明确规定水资源管理属邦政府事务，你中央无权做主。对此，中央政府没敢叫板，因为它依赖该邦执政党“草根大会党”在联邦议会给予支持，否则政府可能垮台。

印度历史上没有中央集权的王朝

近二十年来，印度出现强劲的政治势力分散化、地方化发展趋势。这一变化有其深刻的历史文化根源。南亚次大陆是一个多种族、多语言、多宗教、多种姓的社会多元化地区，在历史上，除孔雀王朝（大致与中国秦朝同时代）和莫卧尔王朝（与清朝大体同期）曾短暂实现次大陆基本统一外，其他绝大部分年代都处于邦国林立的分裂状态。即便在短暂的统一时期，地方对朝廷也只是臣服和进贡的关系，中央对地方也未实行过郡县管理。在漫长的古代社会，是颇有张力的印度教使得南亚获得某种程度上的文化统一。而政治统一则是到了英国殖民统治时期才实现的，自上而下的文官制度以及连接各地的铁路和电报网络催生了现代印度，印度民族主义也随之兴起。

印度独立后，是议会民主制和联邦制宪法把印度各个地方、各个民族粘合在了一起。在最初的三十年里，国大党一统天下，中央对地方拥有足够权威。自上世纪80年代起，具有强烈印度教情结的印人党（BJP）崛起，成为印度第二大政治势力。然而，印度政治并没有朝两党制的方向发展。凭借多元社会的深厚土壤，一批以邦为基础、独立的地方政党拔地而起，不断壮大，并与国大党和印人党成三分天下之势。这些地方政党以本邦利益为重，一般缺乏全国胸怀。90年代中期以来，印度政治力量分散化趋势加剧，历次大选结果都是无一政党过半数的“悬浮议会”，因此，无论国大党还是印人党，都得依赖地方小党不可或缺的支持才有可能在中央执政。

于是乎，印度政坛长期呈现“四两拨千金”、“小党唱大戏”的局面，一批地方强人朝秦暮楚，纵横捭阖，在全国政治中的知名度和影响力不断上升，以至拥有呼风唤雨、与中央分庭抗礼之力。印度现在人口达4,000万以上的“政治大邦”有11个，其中由国大党和印人党执政的各3个，另外5个则由地方政党长期掌权。

印度本届中央政府受多起贪腐案件的牵连，国内政治权威更是严重受损。虽然就每一起对峙纠纷而言，可能有是非曲直之辨，或中央失之怠慢，或地方失之偏执；但从总体上看，这是印度政治分散化、地方化发展的趋势性结果，可以说纠纷不可避免。在可预见的将来，印度中央弱、地方强、施政难的局面将继续下去。