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印度反腐败努力受重挫

印度历史也许将永远记住2011年。在这一年里,前所未闻的高额腐败案件大曝光,史无前例的反腐败群众运动在全印300个城镇大示 威,公民社会和政治党派就如何反腐败展开大辩论。全国取得重要共识:印度需要建立一个独立于党派政治的廉政反腐机构。人民强烈要求、热切期待议会就此通过一项法律。然而,到了这一年即将过去的最后时刻,议会自身陷入一片混乱,正在审议中的反腐败法案胎死腹中。转播会议实况的卫星电视不断传出三个词:悲哀(sad)、失望(disappointed)、耻辱(shame)。

近年来,印度重大腐败丑闻一宗接一宗曝光,公民社会的道德正义感一次又一次深受震动。其中影响较大的有:“电信丑闻”——前电信部长等一伙人为所欲为,以远低于市场价值的“甩卖价”出售2G手机网络许可证,导致国库损失400亿美元,成为印度独立以来最为严重的一起官商勾结案,其首犯被美国《时代》周刊列为全球第二大“滥用权力者”(因“水门事件”遭弹劾的美国前总统尼克松名列第一);“贿票丑闻”——“维基解密”泄露的一份美国外交电报显示,为使印度能与美国签订民用核能合作协议,执政的国大党议员重金贿赂反对党议员,以使政府在2008年一次惊险的信任投票中戏剧性过关;“英联邦运动会丑闻”——运动会组织者滥用权力,挥霍公款,不仅使这届运动会以组织混乱著名,更使国库支出高达41亿美元。

在这样的背景下,与“阿拉伯之春”同时,印度掀起了一场声势浩大的反腐败群众运动。这场运动的领袖是一位74岁的名叫安纳·哈扎雷的社会活动家,他在4月和8月两次进行“圣雄甘地”式的绝食抗争,强烈要求议会通过一个强硬有效的“Lokpal法案”。民众对腐败的愤怒井喷似地暴发出来,迫使政府承诺立即采取行动。

“Lokpal”是个梵文组合词,Lok意为“人民”,Pala意为“保护人”,合在一起意为“保护人民免受贪官污吏欺侮的人或机构”。此项立法的目的是,要建立一个专门针对公职人员贪腐行为的监察机构——Lokpal(可译作“人民监察院”)。其实,早在1968年,议会就审议过与此相同目的和名称的法案。43年过去了,先后有九个不同版本的法案提交议会审议,但一直没有结果。人民对2011年寄于希望。

经过曲曲折折、反反复复,在12月举行的冬季议会即将结束时,《人民监察院法案》终于进入临产阵痛期。政府强调,其提出的法案文本广泛吸取各方意见,几易其稿,不仅规定了强有力的反腐措施,而且顾及全面,考虑未来,具有很强的可操作性。然而,政府文本的几个主要之点不仅不为哈扎雷团队认可,更是在议会激起轩然大波。

一个重大实质性分歧是,拟议中的人民监察院是否应有自己的调查机构,或中央调查局(CBI)的反腐部门是否应隶属人民监察院?印度的中央调查局为高级刑警机构,其部分职能是负责对高级公职人员的贪腐问题进行刑事调查,在行政上隶属政府人事部。政府在这个问题上权衡再三,最后形成坚定立场:人民监察院将拥有受理举报、决定立案和起诉嫌犯的权力,但无需拥有自己的调查机构;由中央调查局负责相关案件的调查并向人民监察院负责;中央调查局不能拆分,在行政上仍隶属政府人事部;法案已赋予人民监察院相当多的权力,不应使其成为一个不受任何制衡的“巨兽”。

但哈扎雷团队以及大部分反对党的立场与之针锋相对:人民监察院应是独立机构,如果没有自己掌控的调查部门便形同虚设;虽然法案规定中央调查局在相关案件的调查方面向人民监察院负责,但只要政府继续控制中央调查局的人事和财务大权,反腐败调查就难免会受政治干扰;大量事实证明,历届政府都明里暗里操控中央调查局,使之成为包庇执政党贪腐高官的工具,这种状况早应结束。哈扎雷挑明:“政府害怕的原因是,一旦中央调查局隶属人民监察院,若干名部长将排着队进监狱。”

另一个热议问题是,人民监察院将对包括政府总理、联邦议员、各级文官在内的所有公职人员进行反腐监察,但政府基层部门的办事人员是否也应置于人民监察院的监察之下?政府及一些学者指出,全国属于C级和D级的低级官员人数多达570万,如果由人民监察院来处理其腐败问题,该组织本身将成为一个十分庞大的官僚机构,从而自身会产生新的问题。而且,反腐败关键要从高层抓起,只要高官廉洁了,基层的问题不难整治。但哈扎雷团队坚持不让,似有广泛而深刻的原因。

印度的腐败问题并不仅限于高层,而是弥漫于日常生活的方方面面,普通百姓深受其害,怨声载道。最常见也是最典型的腐败现象是,在公共服务领域,对那些按规章应办或可办的事,小官小吏往往故意拖着不办,等待“上供”。“透明国际”(Transparency International)于2005年在印度全国进行了一次大规模民意调查,其结果显示,民众认为最为腐败的部门按顺序为:警察、基层法院、土地管理机构、市政单位、公立医院和电力服务部门等。透明国际每年发表一份各国腐败指数排名表,2011年将印度在183个国家和地区中列为第95位,由2010年的第87位下滑一大截,表明腐败正在恶化。(注:2011年列表显示新西兰最为廉洁,新加坡排列第5,香港第12,中国大陆第75。)不无巧合,“透明国际”恰在近日又发表一份关于南亚腐败问题的专题报告,披露在印度城市1000名电话受访者中,54%的人称其在过去12个月里为获得基本公共服务而不得不行贿。

在哈扎雷第三次绝食的巨大压力下,冬季议会在圣诞节后再延长三天专门审议这个法案。两院辩论异常激烈,政治精英尽显风采。尤其在最后时刻,又不断冒出许多新的争议问题,有些与反腐败并不直接相关,朝野都着眼政治输赢,双方杀得难解难分。29日是会期最后一天,到了下午,政府阵营缺乏足够票数的形势趋于明朗。深夜时分,联邦院(下院)突然出现戏剧性场面,一名议员冲向正在发言的部长,抢走法案文本,当众撕毁,扔弃在地。会场顿时乱作一团,辩论无法继续,表决无法进行。零点一到,议长立即宣布冬季议会到此结束。

这一幕通过卫星电视实况播出,活生生地展现在印度全国人民眼前。政府大失颜面。反对党“乘胜追击”,谴责政府精心策划,逃避票决,“谋杀民主”。

近日印度媒体已有评论尖锐指出,别看无论执政党还是反对党都信誓旦旦,表示一定要通过一个强硬有效的反腐败法,其实都是在做秀,他们谁也不希望看到一个独立的、强硬有效的廉政机构。前几天还有报道,哈扎雷本人曾明说:“人民院有150名议员有犯罪记录,他们不应进入民主的圣殿。”他说的是事实。早就有统计公布,在最近数届人民院中,大约20%的议员(议席总数为543个)涉嫌犯有刑事罪。也许这是问题的根源。

 

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