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尼泊尔总理为何还是首访印度?

 

 219日至24日,尼泊尔总理奥利对印度进行了为期六天的国事访问。这是奥利自去年10月当选总理以来的首次出访,也是尼印关系最近数月来跌至历史低谷之后的转圜之举,意义非同一般。

去年8月以来,尼泊尔南部特莱平原的马德西人举行大规模示威,抗议正在制定中的新宪法对平原地区的国民实行政治歧视。局势很快失控,示威者与军警发生冲突,造成40多人死亡。新宪法于920日正式颁布后,骚乱升级,示威者封锁连接印度的主要口岸,以致印方向尼方的卡车运输中断。印度采取了同情和支持马德西人的立场。尼政府指控印方实施“非正式禁运”,印方断然否认,宣称是尼方安全形势恶化以致正常运输无法进行。这种状况维持了四个多月,造成尼燃料断供,药品短缺,经济陷入停顿,人民生活受到严重影响。12月中旬,尼政府决定修宪,部分回应马德西人的诉求,形势开始趋缓。今年25日,马德西人宣布撤消对口岸的封锁,持续135天的“禁运”终于结束。

正是在这样的背景下,尼泊尔的“宪法危机”自然是访问的中心话题。奥利总理在多个场合表示,他此访的主要目的是“消除误解”,并对两国关系“重回轨道”表示满意。在印度世界事务理事会举办的演讲会上,奥利阐述了尼泊尔新宪法的重大历史意义和诸多进步特征,强调由制宪议会大多数成员通过的宪法享有充分的合法性,并对“莫迪总理承认颁布新宪法是尼泊尔人民的重要成就”表示感谢。

印方视此访是两国博弈印方完胜的体现。印官员向媒体透露说,印方对此访着眼于向尼高层表明,印对尼稳定和统一“无不良意图”。在媒体见面会上,莫迪在肯定了尼宪法之后,强调“其成功仍有赖于共识和对话”,意即尼方还得继续努力缓解危机。印外交秘书向媒体表示,“我们的关切是,印度需要有一个稳定的尼泊尔”,相信“一国总理(奥利)对自己国民和对外国政府所做的保证将会得到履行”,口气就像为尼泊尔缓和进程充当担保人。

去年底,尼泊尔副总理兼外长塔帕访问北京后放风,声称奥利总理将首访中国,一时引起各方热议。但结果正相反,奥利还是遵循尼几十年一贯的老传统,新上任总理首访必去印度。虽然2008年出任尼总理的尼共毛派领袖普拉昌达似乎打破传统,但那是来华出席北京奥运的闭幕式,并非双边正式访问,连普拉昌达自己都说,对此“不要小题大做”。

在两国关系遭数月折磨之后,尼总理仍笑脸首访赴印,深刻反映了尼印关系的两个严酷现实:其一,“禁运”表明印度掌握着尼泊尔这个内陆国家的“命门”;其二,马德西人对口岸解禁或是印方秘密斡旋的结果(媒体有这种猜测),意味着印度有能力影响尼泊尔国内政治进程。

总体说来,访问基本成功,仪仗、国宴、会谈、同见媒体、政要拜会、外地访问等等,一应俱全;内容不仅涉及“宪法危机”,还包括水利、输电等经济领域的合作,以及利用印度港口开展尼泊尔与孟加拉国之间的贸易等重要安排。但是,细心查看会发现,作为双边关系中的头等重大外交事件,此访没有发表联合声明,说明双方在某些核心问题上一定仍有分歧。尤其忆及20148月莫迪访尼时双方发表的热情洋溢的联合新闻公报,足见尼印关系已今非昔比,甚至可以说,马德西人问题很有可能会演变成两国关系中一个难以治愈的肿瘤。

 

加德满都不信任马德西人

 

马德西人问题有着复杂长久的历史背景。尼泊尔国土成长方形,基本可分为北部山地和南部平原两大部分。历史上,尼泊尔政治始终以北部山区的加德满都谷地为中心,一向为高种姓的帕哈里族所主导,而南部特莱平原历来是政治边缘化地带。平原人口占尼泊尔总人口的51%,居住着平原土著塔鲁人、山地移民贾纳加蒂人、贱民达利特人、以及与印度比哈尔邦和北方邦东部居民有血缘关系的马德西人。其中马德西人数量最多,约为全国总人口的四分之一。

加德满都从来对马德西人的政治忠诚怀有戒心,以致在1950年代中期之前,马德西人进入首都加德满都需要事先获得批准。历任国王都对马德西人不予信任,因此马德西人充当公务员和招募入伍的人数很少,在高级军官中无一人为马德西人。马德西人中还有许多人迟迟不能获得尼泊尔国籍。

在过去十年里,尼泊尔由君主制向民主制转变,在这重大历史进程中,马德西人和其他南部少数民族的联邦意识觉醒,纷纷组织政党要求政治权力。然而,经过各方各派长达八年的较量,最终出炉的宪法令以马德西人为首的南方国民大失所望。矛盾主要集中在以下四个方面:

第一,马德西人要求重新分省。新宪法规定全国构建七个省,马德西人认为这个七省方案把许多南方平原县划归北方山地省,削弱了南方的政治权利。马德西人要求单独成立两个以马德西人为主的省份,对此北方山地人难以接受,担心这有可能为马德西人走向分裂国家奠定基础。

第二,马德西人要求以人口数量为标准划分选区。马德西人指出,根据新宪法划定的选区,今后议会165名议员中将有100人来自北部山区,而占全国人口一半以上的南部平原地区仅产生65名议员,这样的安排严重有失公平。

第三,马德西人要求按人口比例构建各种国家机构,如国家公务员和军队等。

第四,马德西妇女要求在国籍问题上男女平等。根据新宪法,尼男子娶外国女子所生后代,无论其母是否加入尼泊尔国籍,都可自然获得尼国籍;而尼女子嫁给外国男子(马德西妇女与印度男人结婚很普遍)所生后代,如果其父不加入尼国籍,则不能获取尼泊尔国籍。因此,某些尼单身母亲的孩子就有可能没法获得任何国籍。

经过激烈较量,去年12月中旬,尼泊尔内阁终于做出让步决定,同意修宪,对马德西人以上要求予以回应。政府宣布,将成立高级委员会,在三个月内出台重新分省的方案。由此,形势出现转机。

 

印度的马德西人情结

 

由于马德西人与印度人有血缘关系,印度政府对马德西人的境遇自然怀有同情。去年有媒体文章指出,自1990年以来,印度派驻尼泊尔的11名大使中,大多数为比哈尔人,而且有一半是来自与特莱平原共有的大种姓家族。因此,加德满都不时有关于印度使馆与马德西人来往密切的传闻。

在“宪法危机”问题上,印方明显站在马德西人一边是无可争辩的事实。在宪法颁布的前夕,莫迪总理派外交秘书苏杰生高调访尼,要求尼泊尔推迟颁布宪法。尼方没有接受印方的意见,于920日如期颁布宪法后,印方立即发表一则冷峻的声明,称“尼泊尔与印度接壤的若干地区形势仍然动乱,我们对此予以关注。”声明还说,“我们呼吁,有分歧的问题应该在没有暴力和恐吓的气氛下通过对话予以解决,从而使制度建立在广泛认同的基础之上。”这决不是对新宪法的肯定。

在马德西人对口岸进行封锁后,印方对马德西示威者事实上提供关键性的保护措施。虽然尼印边界对两国国民而言是无需检查护照和签证的开放边界,但管理设施还是有的,在边界线的中心有一条“无人区”地带,双方军警不得越过。在封锁口岸的很长时间里,马德西示威者进入“无人区”印方一侧安营扎寨,尼方军警不得越线清场,而印方军警又不予处置,从而形成僵局。对此,尼方至今耿耿于怀,在此访期间,奥利在世界事务理事会的演讲中挑明:“我们还需要维护‘无人区’的神圣性,从而在任何情况下,开放边界的正确含义在实际操作中得以保持。”

印度偏袒马德西人自有其逻辑。第一,马德西人关于政治平等的诉求是合理的,而且只有通过和平对话才能得到解决,否则,特莱平原地区将会陷入长期动乱;混乱局势不可避免地会漫溢过边界,而边界印侧的比哈尔邦本身就是法律秩序最为脆弱的地区之一。第二,去年9-10月间比哈尔正在进行关键的邦选举,如果印政府在此敏感时刻做出任何不利于马德西人的决定,完全有可能从负面影响选举结果。

“禁运”对尼印关系的伤害是深重的。奥利总理曾公开批评印方“禁运”给尼泊尔带来比战争更加艰难的形势。双方口水仗打到联合国人权委员会,联合国儿童基金会指出,“禁运”使尼300万婴幼儿面临疾病或死亡的危险。尼泊尔素有的反印情结激起高潮,青年人烧毁印度国旗和莫迪模拟像以泄愤,政界和学界有人指印度意在并吞马德西人地区。

其实,印度国内也有不同声音,批评政府走得太远,有干预尼泊尔内政之嫌。有退休外交官指出,上世纪七十年代印度干预斯里兰卡内政,支持泰米尔人武装教训深重,在马德西人问题上印度一定不能重蹈覆辙。

 

中国远水难解近渴

 

    面对印方持续“禁运”的困境,尼泊尔不得不向中国求救。去年10中旬,中方同意向尼赠送1000吨(130万公升)汽油,以缓解尼燃眉之急。这是历史上中方首次向尼泊尔供油。两国石油企业还签订了《成品油供应谅解备忘录》,为尼泊尔今后从中国进口汽油、柴油和其他石油制品提供了框架。尼泊尔驻华大使对新华社记者说,尼政府计划今后从中国购买所需石油制品的30%。这是中尼关系的一个最新进展,国际媒体发出一片“印度把尼泊尔推向中国怀抱”的热议声。

但中尼之间的陆路运输是一件非常艰难的事。樟木口岸在去年4月尼泊尔大地震中遭严重损坏,运油只得选择新开辟的吉隆口岸。拉萨至吉隆约800公里,据承担运油任务的中联油公司介绍,运输车队不仅需要克服恶劣路况、暴雪天气、交通管制等重重困难,还要翻越海拔5236米的孔唐拉姆山口,紧邻峭壁的道路最窄处仅可允许一辆卡车勉强通过。相对比,尼印边境地区是一马平川,共有15个口岸可供往来。显然,除非特殊情况以应急需,在正常情况下,继续从印度进口是尼唯一可持续的选择。

地理环境往往是决定一国外交政策最重要的因素之一。1989年,印度主要因为尼泊尔从中国进口武器而大动肝火,对尼实施了长达14个月的禁运。然而,尼泊尔最终不得不低头。19906月尼泊尔首相访印,标志两国关系转圜。董漫远先生当年在《世界知识》发表文章评述道:“……尼泊尔方面则同意废止在尼印度人的工作许可证制,拓宽印度人在尼泊尔就业的范围,印度人有权‘自由地’购买和出售动产和不动产,尼泊尔武装部队重新由印军训练,大宗武器装备应从印度购买,从其他来源购买武器应征得印度同意,尼印两国军队联合在尼与邻国(系指中国,笔者注)的边界上巡逻和设防,等等。但总起来看,尼泊尔方面让步较多,舆论认为它再次确认了它与印度在1950年签订的《和平友好条约》。”可以说,二十多年后,历史又重演了一遍。

尽管近年来中尼关系获得长足进展,但与尼印关系相比较,无论在广度还是深度上,两者都不可同日而语。

从历史文化角度看,尼印宗教相通,印度教曾是尼泊尔王国的国教。从人员往来看,由于实行开放边界和双方人员都可在对方国家就业、经商、置产,人口仅3000万的尼泊尔就有800万移民印度谋求生计。继承英国殖民统治的传统,至今仍有许多尼泊尔廓尔喀人自愿到印度当兵。据维基百科资料,在2009年,印度军队有4.2万廓尔喀士兵,分布在七个团、46个营的建制中。从经济关系看,尼泊尔与印度的贸易占尼外贸总额的60%,尼吸收的海外汇款有一半来自印度。从文化融合方面看,尼泊尔特莱平原各少数民族之间的沟通语言是印度北方的印地语,以致马德西人曾经要求把印地语列为尼泊尔的国语之一。印度电影、电视在尼十分流行,尼上层子女多到印度接受高等教育。

甚至在政治领域,虽然尼方经常抱怨印度干预尼内政,但事实上,在尼近代历史的关键时刻,都可以觉察到印度的重大影响。1950年,是在印度的帮助下,尼泊尔结束了篡权的拉纳家族时代,恢复了王室统治。1989-1990年的禁运迫使尼国王改变政治安排,开始实行多党制。1996年印共毛派武装斗争兴起,其领袖普拉昌达是印度尼赫鲁大学的毕业生。2005年,是在印度的斡旋之下,尼七党联盟与尼共毛派在印度首都新德里秘密签订“十二点共识”,从而结束贾南德拉国王的亲政,并最终导致废除王室,实现共和。可以说,尼泊尔的各派政治势力都或深或浅地与印度保持某种联系,受其一定影响。

难怪奥利总理在印度世界事务理事会的演讲中如此高调地评价尼印两国关系:“印度是尼泊尔最紧密的邻居,最重要的发展和繁荣的伙伴。我们拥有共同的地理和文化。我们拥有共同的历史和文明……两国关系是‘至高无上的兄弟之情’。”

或许奥利讲这番话是出于无奈,但它确实道出了尼印关系的无可替代性。

很长一段时间以来,人们多用竞争和对抗的观点来看待中尼和尼印两对双边关系。但目前,至少在中方,态度正在发生转变。

2012年温家宝总理访问尼泊尔时曾公开表示,中国希望看到尼印两国保持友好关系。

去年底,当尼泊尔副总理兼外长塔帕在“禁运”期间访华时,王毅外长明确表示,“尼泊尔完全可以成为中印互利合作的舞台,而不会是竞争博弈的赛场。”他还进一步阐述道,“中尼印三个国家山水相连,是天然的利益共同体。我们希望三国关系能够实现良性互动,谋求三国共赢。因此我们提出建设中尼印三国经济走廊,实现共同发展、共同繁荣,目标是建设三国命运共同体。”

虽然“三国命运共同体”的提法印方恐怕不会接受,但中方无意利用尼印矛盾从中获利的磊落立场,印方应该是可以体察到的。

 

 

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